Environmental Assessment procedures addressing resource efficient land use: The role of learning and options in framing ‘land‘ as an environmental factor - A comparative analysis of case studies in England and Germany

Umweltprüfverfahren und ressourceneffiziente Flächennutzung: Die Rolle von Lernprozessen und Optionen zur Ausgestaltung von "Fläche" als Umweltfaktor - Eine vergleichende Analyse von Fallstudien in England und Deutschland

URN urn:nbn:de:gbv:1373-opus-5181
URL
Dokumentart: Dissertation
Institut: REAP
Hauptberichter: Wolfgang Dickhaut
Sprache: Englisch
Tag der mündlichen Prüfung: 12.08.2019
Erstellungsjahr: 2020
Publikationsdatum:
SWD-Schlagwörter: Planungsprozess , Umweltverträglichkeitsprüfung , Flächennutzung , Planfeststellung
Freie Schlagwörter (Englisch): land, land use, environmental assessment, learning, resource efficiency
DDC-Sachgruppe: Landschaftsgestaltung, Raumplanung

Kurzfassung auf Englisch:

As an integral part of plan making procedures, Strategic Environmental Assessment (SEA) aims to systematically identify and evaluate environmental impacts at an early planning phase. With the implementation of the revised EIA Directive (2014/52/EU), the integration of ‘land‘ as a separate environmental factor, as a first step into project-related Environmental Impact Assessment (EIA), is required. With regard to chances related to a more concise consideration of land as a resource in decision-making procedures and based on strands of research on resource efficient land use, this PhD research has scrutinized if and to what extent aspects of the environmental factor to be defined are currently considered in environmental assessment procedures (EA). For that purpose, a document analysis of selected environmental reports is combined with semi-structured expert interviews. This analysis is connected with an investigation into what requirements for adaptation can be established for land as a separate environmental factor. This is linked to questions on the role of assessment uncertainties as well as on determining factors for learning in the context of EA. These issues are approached by a comparative perspective with case studies from Germany and England. The focus is on two major cities; Liverpool and Leipzig, both being characterised by reurbanisation and growth tendencies after considerable shrinkage processes throughout the 20th century. They are supplemented by both, comparable and contrasting (rural) cases. The study focuses on the housing land use sector in EA for municipal land use plans (English Local Plans; German comprehensive and binding land use plans). Based on a systematic framework for analysis it is revealed that land has been considered in a rather fragmented manner to date, indicating influence of objectives and targets formulated by overarching legal frameworks and strategies. For the German case study the aspect of land take (however, rarely quantified with regard to overarching target values) and for the English case study the aspect of land use efficiency (PDL reuse in particular) lie at the centre of the analysed EA reports. For both cases, a thorough consideration of land qualities by assessing impacts on other environmental factors is identified. Both cases reveal a prevalent absence of binding standards and thresholds for land as well as preferences for quantification of impacts on land and a function-based design of assessment approaches. The German research and policy discourse on resource efficient land use, in combination with a continuing high amount of land take, triggers action; in England, an attempted efficient use of land against previously binding quantified targets and greenbelt policy, and with recent adverse statistical trends and considerable changes to the planning framework, reveals the volatility of targets. Learning processes could be primarily identified for an incremental advancement in methods and problem comprehension (single-loop) whereas wider-reaching modifications (double-loop) mainly occur with regards to different assessment methodologies suggested. Key factors for these observations appear to comprise problem pressure, new requirements, new data and guidance provision as well as participation outcomes (induced learning), as well as EA experience, (cross-sectoral) communication and involvement in communities of practice/working groups for actively promoted learning. With assessment uncertainties mainly consisting in a lack of thresholds and the determination of significance, they do not tend to be transparently displayed by default. While they appear to foster learning via enhanced transparency and related targeted knowledge acquisition (supported by external reviews and lessons learnt sessions in the English case in particular), a more reliable understanding of such a link requires further research. For Germany, based on interview findings which were further discussed as part of an expert workshop, an assessment methodology for land has been developed for the case of EA for municipal land use planning. This approach has been applied to an exemplary binding land use plan from Leipzig. This suggests suitable indicators for the three key objectives of reduction, efficiency and protection. Standardized assessment schemes are developed based on an analysis and categorization of available datasets, merging aspects that had been considered in both case studies in a largely unrelated way. The problem of largely absent thresholds for land is considered in depth for the aspect of land use efficiency through a review of orientation values for the parameter of dwelling density. As a result, this PhD research provides a fit-for-purpose approach for assessing impacts on land as a resource in EA that can improve the transparency and accountability of environmental impacts through site allocations and that can be extended to other land use sectors and overarching planning scales in future research.

Kurzfassung auf Deutsch:

Als integraler Bestandteil von Planaufstellungsverfahren zielt die Strategische Umweltprüfung (SUP) in der Bauleitplanung auf eine systematische Ermittlung und Bewertung von Umweltauswirkungen in einer frühen Planungsphase ab. Mit der Umsetzung der novellierten UVP-Richtlinie (2014/52/EU) wird die Integration von ‚Fläche‘ als eigenständigem Schutzgut, zunächst in die projektbezogene Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), erforderlich. Im Hinblick auf daraus entstehende Chancen einer konsequenten Verankerung von Fläche als Ressource in Entscheidungsprozessen und basierend auf Forschungssträngen zu einer ressourceneffizienten Flächennutzung untersucht die vorliegende Arbeit, ob und inwieweit Aspekte des zu definierenden Schutzguts gegenwärtig Berücksichtigung in Umweltprüfverfahren finden. Eine Dokumentenanalyse ausgewählter Umweltprüfberichte wird dazu mit leitfadengestützten Experteninterviews verknüpft. Diese Analyse wird mit der Frage verbunden, welche Anpassungs- und Entwicklungsbedarfe für Fläche als separates Schutzgut identifiziert werden können, verknüpft mit Fragen nach der Rolle von Bewertungsunsicherheiten sowie von Bestimmungsfaktoren für Lernprozesse im Rahmen von Umweltbewertungsverfahren. Diese Fragestellungen werden anhand eines vergleichenden Ansatzes mit Fallstudien aus Deutschland und England bearbeitet. Dabei liegt der Fokus auf den ehemals erheblich schrumpfenden, mittlerweile aber wachsenden und durch Reurbanisierungstendenzen gekennzeichneten, mittleren Großstädten Liverpool und Leipzig, die durch vergleichbare und kontrastierende (ländlich geprägte) Fälle ergänzt werden. Die Arbeit fokussiert dabei auf den Landnutzungssektor Wohnen in Umweltprüfverfahren für kommunale Landnutzungsplanung (englische Local Plans; deutsche Flächennutzungs- und Bebauungspläne). Anhand eines systematischen Untersuchungsrahmens ergibt sich eine bisher fragmentierte Betrachtung von Fläche, die einen starken Einfluss von in übergeordneten Strategien bzw. gesetzlichen Regelwerken formulierten Zielen nahelegt. Für die deutsche Fallstudie steht der Bereich Flächenneuinanspruchnahme (allerdings selten quantifiziert in Bezug auf übergeordnete Zielwerte), für die englische Fallstudie der Bereich Flächennutzungseffizienz (vor allem Wiedernutzung von Innenentwicklungspotenzialen) im Fokus der analysierten Umweltberichte. In beiden Fallstudien zeigt sich eine umfassende Betrachtung von Flächenqualitäten im Rahmen der Bewertung von Auswirkungen auf andere Schutzgüter. Beide Fallstudien ergeben zudem das weitgehende Fehlen von (bindenden) Grenz-/Schwellenwerten für Fläche sowie Präferenzen für eine Quantifizierung von Auswirkungen auf Fläche sowie für eine funktionsbasierte Ausgestaltung von Bewertungsansätzen. Hier zeigen sich einerseits der in Deutschland ausgeprägte Fachdiskurs zu ressourceneffizienter Flächennutzung bei gleichzeitig anhaltend hoher Flächenneuinanspruchnahme als Impulsgeber. Andererseits stellt die vergleichsweise hohe Effizienz der Flächennutzung in England vor dem Hintergrund ehemals verbindlich quantifizierter Zielsetzungen und des greenbelt Instrumentariums bei zugleich gegenläufigen statistischen Trends und erheblichen Veränderungen des planerischen Rahmens in den letzten Jahren die Volatilität der Zielerreichung dar. Lernprozesse können vorrangig für inkrementelle Weiterentwicklungen von Methoden und Begriffsverständnis (single-loop) identifiziert werden, während weiterreichende Modifikationen (double-loop) vor allem in Vorschlägen für andere Bewertungssystematiken bestehen. Wesentliche Faktoren dafür scheinen in Problemdruck, neuen Anforderungen, neuer Daten- und Richtlinienverfügbarkeit und in Beteiligungsergebnissen (induziertes Lernen), sowie in Erfahrungen mit Umweltprüfverfahren, (sektorenübergreifender) Kommunikation und Engagement in Fachgemeinschaften/Arbeitsgruppen (aktiv vorangebrachtes Lernen) zu bestehen. Bewertungsunsicherheiten scheinen vor allem in dem Fehlen von Grenz-/Schwellenwerten und der Bestimmung der Erheblichkeit zu bestehen, scheinen bisher aber nicht standardmäßig transparent dargelegt zu werden. Während in einer Reihe von Fällen als förderlich für eine erhöhte Transparenz von Bewertungsentscheidungen sowie für eine zielgerichtete Verbesserung von Bewertungsmethoden wahrgenommen werden (unterstützt durch externe Reviews und Sitzungen zur Fehleranalyse insbesondere in der englischen Fallstudie), erfordert ein belastbareres Verständnis dieses Zusammenhangs weitergehende Forschung. Für den Kontext der deutschen Fallstudien und der Umweltprüfung in der Bauleitplanung sowie auf Basis der im Rahmen eines Expertenworkshops weiter diskutierten Ergebnisse der Interviews wird ein Bewertungsansatz für das Schutzgut Fläche entwickelt und auf einen exemplarischen Bebauungsplan aus Leipzig angewandt. Dieser Ansatz schlägt für die drei zentralen Ziele Reduktion, Effizienz und Schutz geeignete Indikatoren vor und entwickelt auf Basis einer Analyse und Systematisierung verfügbarer Daten standardisierte Bewertungsschemata, die bisher in beiden Fallstudien weitgehend unverknüpft betrachtete Aspekte zusammenführen. Das Problem bisher weitgehend fehlender Orientierungs- und Schwellenwerte wird vertieft für den Bereich Flächennutzungseffizienz betrachtet, indem anhand eines Reviews von Kenn- und Zielwerten für den Parameter Wohnungsdichte geeignete Orientierungswerte abgeleitet werden. Damit liefert die Arbeit einen praktisch handhabbaren Ansatz für die Bewertung von Fläche als Ressource in der Umweltprüfung, der die Transparenz und Nachprüfbarkeit von Umweltauswirkungen durch Flächenausweisungen verbessern und in nachfolgenden Arbeiten auf andere Landnutzungssektoren und übergeordnete Planungsebenen erweitert werden kann.

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